晚清海关，为何能长期保持廉洁?|短史记

心尊门

近年流传这样一种说法：

“英国人赫德控制下的晚清中国海关基本上杜绝了贪腐，是大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门。”①

“唯一没有贪污腐败”这样的说法，自然是一种夸张的修辞。不过，自1860年代至民国成立，海关确实长期对外维持着一种廉洁的形象。

聘用洋人来管理海关，无疑冒着损害中国主权的大风险。这大权，是清廷当年为筹集赔款主动交出（清廷对关税主权缺乏概念）。交出的原因很复杂，其中也包括对清廉的期待。具体执行此事的总理衙门大臣文祥，曾对英国代表威妥玛如此说道：

“中国人不行，因为显然他们都不按照实征数目呈报。”

他还拿上海道台薛焕举例，指责他“近三年来根本没有报过一篇（上海海关的）账”。②

文祥的指责不是虚言。在聘用洋人管理海关之前，关税是“承包”给地方的，地方只管缴足中央的定额，定额之外横征暴敛的数额，从来无人知晓。时人估计，中央拿到的定额，不到地方实际横征暴敛总额的十分之一。洋人入主海关之后，降低了税率，砍掉了大量不合理税目，关税收入却跃居中央财政收入的第二位。1910年的年税收值总额高达3450余万两海关银，而在1861年，这个数字只有区区500万两。收入的激增，与机构的廉洁化有极大关系。



图：执掌晚清海关的英国人罗伯特.赫德

洋人执掌海关后，对华人员工多有歧视。比如，以洋员垄断管理层，同职级洋员薪资远高于华员，洋员职级晋升速度比华员快很多……1900年后，民族主义在中国兴起，上述歧视政策，屡遭舆论批评，海关内部华员也多次发起有组织的抗争。

但在清廉这个问题上，外部舆论和内部华员，却始终不吝赞叹之词。比如，1933年《申报月刊》刊文抨击海关歧视华员，却也承认：

“海关为客卿管理之最大成绩，即税收确实奉公，人员廉洁自持，几鲜营私舞弊之恶习。”③

受歧视的华员，也留有多种口述回忆资料。这些资料显示，他们“（虽然）经历了自主前后的海关，却对外人代管并无恶感，并一致认为海关优良制度的建立，系因吸收了各国精华。……同时这些早一两代的人士，常撇开行政权的归属不谈，从效率和纪律着眼，认为洋人掌权的时代，优于国人当家。”④

海关档案也是一个佐证。据统计，自1854年至1870年，内班职员181名，有81人因考核不合格而去职，其中涉及贪腐者，仅1人而已。⑤

也就是说，自晚清到民国，洋人管理下的中国海关，在廉洁方面确实有着很好的口碑。



图：晚清上海黄浦江边的“江海北关”

这种廉洁口碑，是由英国人赫德（Robert·Hart），在担任海关总税务司的半个多世纪（1861-1908）里实现的。

赫德维系中国海关廉洁的办法并不复杂。说白了不过两条：（1）独立的监督机制；（2）人性化的薪酬福利体系。

独立的监督机制，包含了如下内容：

（1）架构上，海关独立于清廷其他部门，与腐败的清廷官场隔离。总税务司赫德向清帝国高层直接汇报，海关内部只听赫德之命。各海关的主要管理职位不用华人，其中一个重要理由，就是洋人不怕中国地方官的干预和施压。

（2）海关内部，引入了独立的监察制度。赫德抛弃了传统的中式记帐法，引入了英国当时最先进的会计、审计、统计制度，这套制度，当时在英国也刚刚实行了10年左右。这个制度引进来之后，在海关内部做假账，就变得很困难了。

（3）海关外部，存在独立的“监督力量”。清廷的权力部门（包括中央朝廷与各省督抚）与列强在华使领馆（按条约，海关部分收入需用来偿还对列强的赔款），都对海关关税的收入与去向密切关注。1900年之后，民族主义兴起，民间舆论将洋人执掌中国海关视为耻辱，也时刻盯着海关有无丑闻。⑥



图：北京的海关总税务司署

人性化的薪酬福利体系，包含了如下内容：

（1）引入了细致的考核制度。以年终考绩为例，各栏目分类很细，如“品行”一栏分做“才能、诚信、机敏、勤勉、服从、指挥能力、智力、干练、能否得人尊敬、性情、礼貌”等项。各海关主管调换频繁，而考绩表严禁主管留底。若有主管不如实填写，总税务司署只须参照其他主管历年的考核情形，即可发现端倪。考绩优异者将获得1-6个月不等的额外薪金。

（2）拟定了合理的职级晋升制度。海关职位级别很多。职级晋升，以资历为主要参照标准（另有两成空缺供择优提拔），与薪酬密切相关；服务到一定年限，还将获得额外的年薪。如此，员工可以清晰地预期自己的收入和职业前景。对未来拥有正向预期，可以大幅削弱人违法贪腐的欲望。

（3）高薪酬和丰厚的养老金。自晚清到民国，海关职员的薪俸水平，可以说是政府机关当中最高的，至少是同级别政府职员薪俸的两倍以上。非但如此，赫德还引入了中国最早的养老金制度。这是一笔非常丰厚的报酬，与职员的操守直接挂钩，若被发现有渎职、贪污行为，将被开除，养老金一分也拿不到。这种高薪，使海关经费占到了海关税收的10%左右（同期英美各国约为4-5%）。对优质福利待遇的珍惜，也可以大幅削弱人违法贪腐的欲望。⑦

赫德曾对总理衙门大臣文祥解释，自己之所以设计这样的廉洁机制，是因为他不相信中国人所说的“人性本善”。他觉得人性本恶，所以有必要提升职员贪腐的风险和成本。



图：赫德私人出资组建的海关乐队

此外，许多文章和著作，谈到近代中国海关的廉洁，还会提到赫德本人的操守，认为赫德起到了重要的表率作用。

其实，海关的廉洁机制，对赫德的约束力很有限。他是海关的最高权力，内部监察不到他；外部（如清廷）也没有监察他的专业能力。

所以，也存在另一种声音，对赫德及其亲信秘书金登干（James Duncan Campbell）是否清廉提出了质疑。比如，有学者发现，1878年赫德去巴黎出差和度假，委托金登干找了一栋带花园的洋房，半年租金高达5万法郎，相当于清政府驻伦敦使馆1年零7个月的房租。金登干有故意抬高房价，从中拿回扣的嫌疑；金登干在中国海关任职期间，曾违规收取佣金，且致信赫德商议“如何用公事方式花费掉”。也有资料称赫德在中国工作期间积攒了100万英镑的资产，年收入在10-17万两白银之间，已远超出了他的工资收入，“这么大的数字不贪污是挣不来的”。⑧

不过，上述质疑尚难成为定论。

金登干违规收取佣金一事，始于1875年。1877年，赫德给金登干回信表示：“我从来不赞成接受佣金的主张。……因此，我把这个问题暂时搁置起来，打算过一些时日再处理，想清楚了，再正式指示你要这样办还是那样办。”到1879年8月，赫德再次致信金登干：“关于由你从阿姆斯特朗接受的佣金数额……一齐加起来，总共4356镑6便士……这是中国政府的财产。今天我已把这宗交易向直隶总督李鸿章报告，而且寄给他一张收回4365镑6便士5先令，即等于17460上海两的支票。”这是赫德对金登干“佣金事件”的最终处理。⑨

至于赫德的年收入在10-17万两白银之间，似也属于正常。就薪俸而言，“总税务司的年薪在李泰国任内最初为12000两，后来增加一倍，每月还加给3000两津贴。以后赫德的月薪高达1000磅，在1901年约合银6700两，一年即达80400两，这远远超过了亲王俸禄。亲王的俸禄是清代宗室职官中最高的，每年也仅三、四万两。”⑩此外，由赫德留下的日记、书信可知，他还在中国、英国有不少房地产、借贷之类的投资，且收获颇丰。固定薪俸加上投资收入（此外还有清廷的赏赐），赫德的年收入达到10-17万两白银，并不是一个很离谱的数字。



图：赫德

其实，赫德个人是否贪腐不是关键。他治下的晚清海关，之所以能长期维持廉洁的名声，主要是制度的力量，而非赫德个人的道德感召。可惜的是，面对刷新吏治的建议，恭亲王当年的回应却是：

“如果我们有一百个赫德，我们就采纳。”?

注释

①参见：《大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门》，《学习时报》2010年1月4日；张宏杰，《大清王朝唯一不贪腐的衙门》，《经济观察报》2015年4月27日；等。

②（英）莱特（S.F.Wright），《中国关税沿革史》，生活·读书·新知三联书店，1958，第145页。

③沈达时，《中国海关行政之鸟瞰》，《申报月刊》，1933年，第2卷第1号。

④（台）赵淑敏，《“税专”与中国海关的人事制度》，《历史研究》1989年第2期。

⑤《海关总税务司署通令》第26号（第一辑）。见《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷），第131页。

⑥孙修福、何玲，《外籍税务司制度下的中国海关人事制度的特点与弊端》，《民国档案》2002年第2期。

⑦同上。

⑧邵义，《过去的钱值多少钱：细读19世纪北京人、巴黎人、伦敦人的经济生活》，上海人民出版社，2010，第136-155页。

⑨《走进中国海关博物馆》，中国海关出版社，2012，第73-74页。此节，特别致谢历史学者洪振快先生的指正。

⑩汤象龙，《中国近代海关税收和分配统计》，中华书局，1992年，第13页。

?汪敬虞，《赫德与近代中西关系》，人民出版社，1987，第02页。