晚清《钦定宪法大纲》里的权力斗争|短史记

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图：钦定宪法大纲

1908年8月27日，也就是111年前的今天，清廷颁布了著名的《钦定宪法大纲》。

这份《大纲》，向外界具体展示了爱新觉罗皇室心目中的“立宪”是个什么样子。

《大纲》全文不长，原文照录于下：

君上大权一、大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴。一、君上神圣尊严，不可侵犯。一、钦定颁行法律及发交议案之权。凡法律虽经议院议决，而未奉诏命批准颁布者，不能见诸施行。一、召集、开闭、停展及解散议院之权。解散之时，即令国民重行选举新议员，其被解散之旧员，即与齐民无异，倘有抗违，量其情节以相当之法律处治。一、设官制禄及黜陟百司之权。用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得干预。一、统率陆海军及编定军制之权。君上调遣全国军队，制定制定常备兵额，得以全权执行，凡一切军事，皆非议院所得干预。一、宣战、讲和、订立条约及派遣臣与认受使臣之权。国交之事，由君上亲裁，不付议院议决。一、宣告戒严之权，当紧急时，得以诏令限制臣民之自由。一、爵赏及恩赦之权。恩出自君上，非臣下所得擅专。一、总揽司法权。委任审判衙门，遵钦定法律行之，不以诏令随时更改。司法之权，操诸君上，审判官本由君上委任，代行司法，不以诏令随时更改者，案件关系至重，故必以已经钦定为准，免涉分歧。一、发命令及使发命令之权。惟已定之法律，非交议院协赞奏经钦定时，不以命令更改废止。法律为君上实行司法权之用，命令为君上实行行政权之用，两权分立，故不以命令改废法律。一、在议院闲会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用。惟至次年会期，须交议院协议。一、皇室经费，应由君上制定常额，自国库提支，议院不得置议。一、皇室大典，应由君上督率皇族及特派大臣议定，议院不得干预。 附：臣民权利义务(其细目当于宪法起草时酌定)一、臣民中有舍于法律命令所定资格者，得为文武官吏及议员。一、臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由。一、臣民非按照法律所定，不加以逮捕、监禁、处罚。一、臣民可以请法官审判其呈诉之案件。一、臣民应专受法律所定审判衙门之审判。一、臣民之财产及居住，无故不加侵扰。一、臣民按照法律所定，有纳税、当兵之义务。一、臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧输纳。一、臣民有遵守国家法律之义务。

整个《大纲》分两个部分。

第一部分是“君上大权”。此部分通篇是“议院不得干预”、“ 不付议院议决”、“ 皆非议院所得干预”，皇权比立宪之前更加强大。

第二部分是臣民的权利义务。该部分规定民众有出任文武官吏及议员、言论、著作、出版、集会、结社、不受法外之权侵害等权利。但其前缀“于法律范围以内”相当微妙，因为在《大纲》颁布之前，清廷已出台了《大清报律》和《集会结社律》，前者确立了一种“内容事先检查制度”，后者设有一条口袋罪——“凡宗旨不正、违反规则、滋生事端、妨害风俗者，均在取缔之列”。

这份《大纲》，所参照的范本，乃是日式立宪。“日式立宪”亦即明治维新的核心是“废藩置县”，即把权力从地方（诸藩）收归中央，重建中央集权。

但清廷的情况与日本大不相同。明治维新前的天皇只是摆设，清廷则是古老的君主集权体制。就客观需求而言，明治时代要塑造稳定的权力架构，首要之务是增强天皇的权力；清末则相反，首要之务是解决君权在“法理”上的严重过剩与地方督抚在“法理”上的严重不足——晚清地方督抚崛起，建树颇为可观，但就“法理”而言，这些督抚所获得的财权、人事权、兵权并无合法依据，紫禁城的一道谕旨，即可使其功败垂成、幕僚星散，曾国藩、李鸿章、张之洞与袁世凯均有过此类经历。《大纲》一味强调“君上大权”，将皇权推至不受任何约束的巅峰——不但事事“议院不得干预”，连立法权及司法权也被置于君权之下；这种做法，实际上是对地方督抚权力的变相剥夺。

这种做法，是清廷皇室的既定策略。1906年，载泽在呈递慈禧的《奏请宣布立宪密折》中，曾明言“宪法之行，利于国，利于民，而最不利于官”。为何最不利于官？载泽解释：

“盖宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优。”

为何内外官员的权、利皆不如往日？载泽解释：

“以日本宪法考之，证以伊藤侯爵之所指陈，穗积博士之所讲说，君主统治大权，凡十七条：一曰，裁可法律、公布法律、执行法律由君主。一曰，召集议会、开会、闭会、停会及解散议会由君主。一曰，以紧急敕令代法律由君主。一曰，发布命令由君主。一曰，任官免官由君主。一曰，统帅海陆军由君主。一曰，编制海陆军常备兵额由君主。一曰，宣战、讲和、缔约由君主。一曰，宣告戒严由君主。一曰，授予爵位勋章及其他荣典由君主。一曰，大赦、特赦，减刑及复权由君主。一曰，战时及国家事变非常施行由君主。一曰，贵族院组织由君主。一曰，议会延期由君主。一曰，议会临时召集由君主。一曰，财政上必要紧急处分由君主。一曰，宪法改正发议由君主。以此言之，凡国之内政外交，军备财政，赏罚黜陟，生杀予夺，以及操纵议会，君主皆有权以统治之。论其君权之完全严密，而无有丝毫下移，盖有过于中国者矣。……立宪之利如此，及时行之，何嫌何疑？”

简言之，所谓“最不利于官”，就是可以通过立宪，将地方督抚手中的财权、人事权和兵权统统收归中央朝廷。

受载泽密折鼓舞，慈禧于1906年9月1日宣布“预备立宪”，9月2日宣布改革官制，计划以“立宪”之名自地方督抚们手中“合法”夺权，史称“丙午官制改革”。载泽、端方在奏请改革官制的折子里说得很明白：“循此不变，则唐之藩镇，日本之藩阀，将复见于今日”——如果不把地方督抚手中的权力夺回来，我们恐怕会重蹈唐朝藩镇之乱的覆辙。

1906年“丙午地方官制改革”，因地方督抚们的集体抵制而流产。1908年的《钦定宪法大纲》，也遭到了地方督抚们的集体反对。比如，按地方督抚的想法，地方谘议局应该成为一个能够赋予地方督抚权力合法性的“立法机构”，但皇室对此高度警惕，一再下达谕旨，申明谘议局“仅为一省言论之汇归”，既非监督机关，更非权力机关，而只是一个“牢骚机关”。于是，在地方督抚们的支持下，各省咨议局在1909年前后，掀起了四次号称有数百万人签名的“请开国会”运动，让爱新觉罗皇室焦头烂额。

《钦定宪法大纲》里的这种爱新觉罗皇室与地方督抚之间的权力斗争，在清廷的统治集团内部造成了难以弥合的分裂。辛亥年地方督抚在各省谘议局的串联下纷纷宣布脱离清廷“独立”，与这种分裂有直接关系。

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