【看清现实】学前教育纳入义务教育还不具备现实条件

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2019年秋季学期起，法国将学前教育正式纳入义务教育。中国对学前教育纳入义务教育的呼声也持续高涨。日前，十三届全国人大常委会第十二次会议听取并审议了国务院关于学前教育事业改革和发展情况的报告，与会人员再度提出“把义务教育向前延长3年”。全国人大常委会委员蔡昉指出，国家对学前教育的公共投入不足，目前占财政性教育投入比例偏少，这和我们一个相对庞大的学前教育适龄儿童相比非常不匹配。蔡昉强调，如果我们把学前教育和义务教育阶段的孩子作一个比较，从人口上看，学前教育这部分孩子的人数大致相当于义务教育阶段人口的25%到30%，但是学前教育得到的财政教育投入不及义务教育的十分之一。也就是说，很大的人口群体得到的财政教育投入是相对小的，是不匹配的。据此他建议：“学前教育应该是政府买单，而且赋予最高的优先顺序。最好的办法是把学前教育纳入义务教育阶段，即把义务教育向前延长3年。按照现在义务教育的同等办法，就可以解决学前教育发展中诸多的矛盾，这在理论上、经验上是有依据的。”此前，全国人大代表李光宇也曾连续三年呼吁将学前教育纳入义务教育。李光宇在2018年的全国两会期间提出，“幼儿园入园难、入园贵的根本原因是优质的学前教育资源太少，太抢手。只有把学前教育纳入义务教育范围，大幅提升国家对学前教育的财政性经费投入，才能从根本上破解这一难题。”西华师范大学教育学院教授冯文全认为，“世界各国为了进一步提升国民素质、保障教育公平，都在致力于积极施行免费学前教育，而‘免费性’是义务教育最根本特性，是实现义务教育化的核心内容。将学前教育纳入义务教育，有利于更好地体现学前教育的公益性。”“同时，将学前教育纳入义务教育有助于使城乡学前教育趋于一致，帮助所有适龄儿童平等享受到受教育的机会，且可以较好地保证教育质量。”冯文全称。但在2018年11月，官方曾明确表态，学前教育纳入义务教育还不具备现实条件。教育部基础教育司司长吕玉刚在新闻发布会上表示，“《义务教育法》只规定了学校实行九年义务教育，必须坚持法律规定。另外，从中国基本国情出发，现在学前教育进入义务教育还不具备现实条件。”实际上，学界对学前教育纳入义务教育也仍存质疑。“学前教育与义务教育的服务属性不同，给各级政府履行学前教育服务供给中的主要责任带来了更复杂的公共政策问题。”北京师范大学教育学部教授曾晓东告诉界面新闻，为了解决这些公共政策问题，一条路是提高学前教育服务的保障程度，使其可以参照义务教育的公共政策来实施。另一条路是直面学前教育独特的政策问题，靠改革来保障事业发展。“显然，后者的技术难度非常大，改革的专业性要求更高。之所以有希望学前教育纳入义务教育这样的声音，更多的是一种功利主义作祟。”曾晓东称。北京师范大学教授刘焱则曾在全国两会期间提出，“免费与义务教育是两回事，不应该混为一谈，即便把学前三年教育纳入义务教育，也不一定能真正解决入园难、入园贵的问题。”多位学者表示，目前学前教育仍然处于“补短板”的阶段，还不是“纳义务”。当务之急是从顶层设计上建立学前教育发展的长效机制，保障政府对学前教育的投入力度。据财新网此前报道，2016年，教育部综合改革司曾针对基础教育的免费是否应该延伸的问题，在北师大召开过一场研讨会。参加研讨会的有多地的省、市、县教育部门领导。会上，多地教育部门领导谈及，学前教育若实行免费面临较大的财政压力。这背后的一个现实是：尽管学前教育投入经费近年来有所增加，但中国的学前教育投入比仍远低于世界发达国家水平。据媒体报道，挪威政府每年投入GDP的2%用于0-6岁幼儿教育，幼儿园将80%的经费用于支付教师工资；中国在3-6岁的学前教育投入相当于仅占GDP的不到0.3%，其中还包括大量非财政性经费。“现行财政投入机制的确难为学前教育纳入义务教育提供有力保障。”东北师范大学教育学部教授严仲连表示，目前的学前教育财政投入体制中，地方政府是发展学前教育的责任主体，而中央财政则主要采取“以奖代补”的方式，通过设立专项资金来支持地方学前教育发展。事实上，我国大部分省份采用的是“以县为主”的财政分担与管理模式。严仲连认为，基于目前的学前教育学制，将学前教育纳入义务教育将对地方财政带来一定挑战，如财政保障体制、财政分配体制、财政监督制度明显不适应。他以山东省广饶县的基本质量为标准举例称，“学前一年义务教育的生均经费为2777.65元。也就是说，政府至少需要拿出424亿元才能实现基本质量下的学前一年义务教育。若三年全部纳入义务教育范畴，政府则每年至少需要1125亿元的财政投入。”“一定的财政投入是发展学前教育的根本保障，由于地方政府的财政投入没有到位，我国部分地方的公办园已经产生了问题。在这样的背景下，如果普及学前义务教育，会导致地方政府财政运营更加紧张。”严仲连称。他建议，要发展学前教育，还需地方政府确保一定比例的财政投入，同时应保证质量。“理想的情况是有一种低成本的高质量幼儿园，但高质量的幼儿园目前还主要依赖高成本，所以要想达到理想情况，还是需要迈过财政投入这道坎。”对此，冯文全则认为，“目前我国经济水平稳步增长，但我国幅员辽阔、且因经济发展水平、物价水平、地理分布等存在差异，短时间内全面普及学前义务教育的实施难度较大，可以像普及九年制义务教育那样，优先考虑以中西部以及偏远地区作为试点单位，之后再慢慢辐射全国。”